Выборы в Европейский парламент 2024 года дадут еще один шанс системе Spitzenkandidaten. Насколько серьёзны её недостатки и внутренние противоречия?
РЕКЛАМАЭта система была введена в 2014 году, когда блок провел первое голосование после вступления в силу Лиссабонского договора. Пересмотр основополагающего текста уточнил, как должен назначаться председатель Европейской комиссии, самого мощного и влиятельного института ЕС.
В новом договоре говорится, что "с учетом выборов в Европейский парламент и после проведения соответствующих консультаций" лидеры ЕС выбирают одного кандидата на пост председателя Еврокомиссии, который затем должен быть одобрен евродепутатами абсолютным большинством голосов. Это означает, что будущий руководитель ЕК проходит через два голосования: первое - в Европейском совете, второе - в Европарламенте.
Основываясь на этом положении, законодатели придумали систему Spitzenkandidaten, согласно которой каждая политическая партия, от самой крупной до самой маленькой, выдвигает "ведущего кандидата" (Spitze означает "вершина" или "верх", а Kandidat не требует пояснений) на пост председателя Еврокомиссии.
Эти кандидаты должны быть известны заранее, отстаивать манифест и участвовать в предвыборной кампании. Партия, получившая наибольшее количество мест, может претендовать на то, чтобы лидеры ЕС выбрали её ведущего кандидата на заветную должность. Предполагалось, что это позволит максимально избежать закулисных сделок, где голоса зачастую распределялись в соответствии с географическим представительством, партийными настроениями и т.д.
В 2014 году система себя оправдала: кандидатура Жана-Клода Юнкера, ведущего кандидата от победившей Европейской народной партии (ЕНП) была поддержана Евросоветом, а затем утверждена Европарламентом. В итоге, Юнкер стал главой Еврокомиссии.
Однако пять лет спустя всё происходило не так гладко: лидеры ЕС не поддержали ни одного из ведущих кандидатов и неожиданно выдвинули на пост руководителя Еврокомиссии Урсулу фон дер Ляйен, которая на тот момент занимала должность министра обороны Германии.
Выдвижение фон дер Ляйен вызвано негодование в Европарламенте, который счел это оскорблением демократических основ. Законодатели одобрили её назначение, но с минимальным за всю историю перевесом голосов.
Однако вернёмся в 2024 год: большинство партий выдвигают ведущих кандидатов и представляют свои программы с набором приоритетов.
Вопрос легитимности
Легко ли понять, насколько зыбкой является почва, на которой основывается система Spitzenkandidaten?
По сути, эта идея представляет собой довольно широкое толкование строки Лиссабонского договора, которая гласит: "с учетом выборов в Европейский парламент", что, по мнению её сторонников, устанавливает неоспоримую связь между тремя институтами власти в ЕС.
Благодаря этой связи система Spitzenkandidaten претендует на то, чтобы имитировать рабочие методы национальной политики: партии проводят кампанию на выборах по всей стране, формируется новый парламент, законодатели выбирают премьер-министра, который затем формирует кабинет министров, часто в составе коалиции. В течение этого цикла избиратели знакомятся со всеми кандидатами, поскольку партии размещают их лица на рекламных щитах, раздают листовки и активно агитируют за них в Интернете. Претенденты посещают митинги, произносят пламенные речи, дают интервью и участвуют в теледебатах.
Воспроизведение подобной динамики на общеевропейском уровне маловероятно уже потому, что ЕС - не национальное государство, а союз 27 стран, говорит научный сотрудник Центра европейских политических исследований (CEPS) София Руссак.
"Европейский союз, и это очень важно, основывается на двойной легитимности, исходящей как от Европейского совета, представляющего государства, так и от Европарламента, который представляет граждан. Думаю, именно в этом основная проблема", - поясняет Руссак.
"У ЕС уникальная институциональная структура, и ни одна система тут не подходит идеально", - продолжает эксперт.
Автоматизм, заложенный в Spitzenkandidaten, игнорирует другую составляющую двойной легитимности, объясняет Руссак, поскольку ущемляет прерогативу Евросовета и навязывает кандидата по умолчанию, независимо от его квалификации.
Это не нравится государствам-членам, которые ревностно оберегают свои полномочия. В 2014 году против назначения Юнкера выступили британский премьер Дэвид Кэмерон и глава правительства Венгрии Виктор Орбан. В 2019 году не было консенсуса по кандидатуре Манфреда Вебера, евродепутата со стажем, не имевшего опыта в национальной политике, что привело к тупику, выходом из которого стало выдвижение фон дер Ляйен.
"Европейский совет, согласно договорам, должен иметь право голоса. Поэтому он никогда не выходит полностью из-за кулис", - отмечает Руссак.
Подобные закулисные переговоры между лидерами усиливают впечатление, что ЕС страдает от "дефицита демократии", который отделяет процесс принятия решений в блоке от 450 миллионов его граждан. Такой аргумент помог создать систему Spitzenkandidaten в качестве решения, позволяющего повысить прозрачность и подотчетность выборов.
РЕКЛАМАПо мнению главы Ассоциации трансевропейских политических исследований (TEPSA) Джима Клооса, тезис о "дефиците демократии" - лишь предлог, используемый двумя противоборствующими лагерями для достижения противоположных целей. Проевропейские силы хотят усилить первоначальный мандат Европарламента, а движение евроскептиков стремится делегитимизировать наднациональные институты. Клоос утверждает, что поскольку эта предпосылка основана на "ошибочных" утверждениях, на неё нельзя ссылаться для поддержки Spitzenkandidaten.
"Модель ведущего кандидата - я не говорю о "правиле" или "системе", потому что её нет в договоре и она не была принята Европейским советом - это ещё одна попытка Европарламента захватить больше полномочий, чем ему дано договорами, - говорит Клоос. - Это еще одно проявление институциональной игры за власть".
От выдвижения кандидатуры к председательству
Еще одно вопиющее несоответствие заключается в том, что от ведущих кандидатов требуют полностью влиться в политику партии, участвуя в предвыборной кампании, отстаивая общий манифест. Но как только они выдвигаются в качестве потенциального председателя ЕК, от них ожидают разворота на 180 градусов и поведения в качестве независимой фигуры, стоящей над партийными противоречиями.
В Лиссабонском договоре об этом говорится прямо: "При выполнении своих обязанностей Еврокомиссия должна быть полностью независимой. (Члены) Комиссии не должны запрашивать или получать указания от какого-либо правительства или другого учреждения, органа, ведомства или структуры".
Такая резкая трансформация подчеркивает извечную разобщенность между Европарламентом, состав которого меняется каждые пять лет, и Евросоветом, который подвержен порой непредсказуемым переменам в национальной политике.
РЕКЛАМАПравоцентристская ЕНП сегодня - доминирующая сила в Европарламенте и, по прогнозам, останется таковой. Но в Европейском совете ни одна из четырех крупнейших стран - Германия, Франция, Италия и Испания - не представлена лидером ЕНП. Так почему же Евросовет должен принять ведущего кандидата от ЕНП как данность?
Аналогичный вопрос можно задать и Европарламенту: зачем депутатам от проигравших партий одобрять кандидатуру, которая связана с политическим манифестом, который они не разделяют? Маловероятно, что социалисты, зелёные и либералы согласятся с тем, чтобы кто-то вроде Урсулы фон дер Ляйен скопировал манифест ЕНП, включая спорный пункт о миграционных планах по разработанной Великобританией "руандийской модели", в рабочую программу Еврокомиссии.
На это несоответствие недавно обратил внимание президент Франции Эммануэль Макрон, противник системы Spitzenkandidaten. Он предупредил, что Еврокомиссия не может быть "эманацией" Европарламента.
"Роль председателя Еврокомиссии заключается в защите общих интересов, поэтому она не должна быть чрезмерно политизирована, что, по общему признанию, совсем не так с этой ЕК", - сказал Макрон журналистам, имея в виду фон дер Ляйен.
Джим Клоос разделяет такую точку зрения. По его мнению, система Spitzenkandidaten может подорвать способность Еврокомиссии работать с Европарламентом и государствами-членами.
РЕКЛАМА"Если серьезно относиться к этой системе, то надо отметить, что Комиссия должна реализовывать программу политического большинства, основанную на выборах в Европейский парламент. Это фактически означает, что ЕК получает прямые указания от другого института. В договоре об этом не говорится, - обращает внимание Клоос.
"Еврокомиссия, конечно, политический институт и всегда им была, но не в партийно-политическом плане, с партийно-политической программой. Это политический институт ЕС, который защищает общеевропейские интересы, вытекающие из различных национальных и партийно-политических интересов", - добавляет он.
Сама Урсула фон дер Ляйен, похоже, осознает насколько непрост этот путь. С тех пор как ее объявили главным кандидатом от ЕНП, она концентрирует свои время и энергию на роли председателя ЕК. В её профиле в соцсетях, созданном для предвыборной деятельности, с начала марта не было ни одного сообщения.
Но даже при большом желании, смогла бы она вести кампанию? Ведущий кандидат сталкивается с необходимостью путешествовать по 27 странам-членам ЕС и общаться с избирателями, говорящими на другом языке. Отсутствие транснациональных списков означает, что граждане могут голосовать за ведущих кандидатов только в своих родных странах, и то, если это вообще возможно (фон дер Ляйен не претендует на место в Европарламенте, поэтому её имени не будет в немецком списке).
Сложнее для претендентов то, что выборы в ЕС обычно проходят как национальные, поскольку избиратели отдают свои голоса, основываясь на внутренних проблемах и довольно часто в знак протеста против действующего лидера, а не против самой ЕК. Тот факт, что система Spitzenkandidaten в значительной степени сконцентрирована в брюссельских кругах и открыто игнорируется некоторыми партиями, участвующими в выборах, не способствует росту её популярности.
РЕКЛАМАТем не менее, несмотря на очевидные недостатки и противоречия, модель "набрала обороты" и вряд ли исчезнет в ближайшее время, независимо от того, какая судьба постигнет её после июньских выборов, считает София Руссак.
"Я подозреваю, что, даже если процедура сохранится и будет видоизменяться, утечёт немало времени, прежде чем она действительно дойдёт, скажем так, до простых европейских граждан по всему ЕС", - говорит Руссак.
"Не нужно относиться к этому слишком серьезно, суетливо интерпретировать или отвергать; так можно запутаться, как это часто бывает", - резюмирует эксперт.