Проект создания "центров возвращения" для просителей убежища, получивших отказ, сталкивается с огромным количеством проблем, включая потенциальные конфликты с международным правом.
РЕКЛАМА
Европейский союз должен передать часть своей миграционной политики на аутсорсинг - или хотя бы попытаться это сделать. Таков был главный посыл 27 лидеров ЕС , когда они встретились на прошлой неделе в Брюсселе и договорились изучить "новые пути" для сдерживания нелегальной миграции.
Одобрение было намеренно расплывчатым, чтобы оставить как можно больше пространства для маневра. Тем не менее, была одна конкретная идея, которая заставила всех, включая Урсулу фон дер Ляйен, задуматься и заговорить о "центрах возвращения".
"Эта тема обсуждается", - сказала председатель Европейской комиссии, подтвердив, что вопрос создания "хабов" официально находится на рассмотрении.
План, подробности которого не разработаны, будет охватывать просителей убежища, чьи заявления были отклонены, и поэтому они не имеют права оставаться на территории блока.
В то время как граждане Сирии, Эритреи, Украины, Мали и Афганистана имеют высокие шансы на получение защиты, у других, например, из Пакистана, Бангладеш, Сенегала, Нигерии и Венесуэлы, процент признания ниже 20%, и в большинстве случаев им отказывают.
Сегодня заявитель, получивший отказ, остается в стране-участнице до момента депортации. Однако согласно новой схеме, некоторые (или даже все) из этих мигрантов могут быть переведены в учреждения, расположенные за пределами территории ЕС, чтобы дождаться окончательной депортации.
Проект может показаться довольно простым, но его осуществление сопряжено с огромным количеством юридических, экономических и операционных проблем, которые могут не позволить ему стать той историей успеха, которую представляют себе лидеры.
Вот некоторые из вопросов, на которые ЕС необходимо ответить.
Где будут располагаться хабы?
Чтобы воплотить непроверенный план в жизнь, Брюсселю придется найти страну, не входящую в ЕС, которая согласится разместить такой центр на своей территории.
Предыдущие попытки аутсорсинга показывают, что предпочтение отдается странам с низким уровнем дохода. Великобритания и Дания рассматривали спорные схемы с Руандой, которые так и не были реализованы. Италия подписала долгосрочный протокол с Албанией о строительстве и управлении двумя центрами обработки в этой балканской стране. На прошлой неделе Нидерланды предложили проект по отправке просителей убежища в Уганду после того, как они исчерпают все законные возможности.
Все это - двусторонние сделки, и пока неясно, какая страна готова принять у себя центр на уровне ЕС, который будет принимать просителей убежища, отвергнутых любой из 27 стран-членов. Тирана уже предупредила, что ее соглашение "эксклюзивно" для Рима.
"Страны ЕС говорят об этом так, будто можно просто решать, что происходит за пределами ЕС, но мы говорим о независимых странах, у которых есть свои интересы", - сказала Ева Сингер, директор отдела по вопросам убежища в Датском совете по делам беженцев.
"Я не вижу причин, по которым эти страны согласились бы взять на себя ответственность перед Европой. Я также предвижу, что, если это произойдет, будет применяться сила, чтобы заставить просителей убежища, которым отказано в их запросе, сесть на самолеты, направляющиеся в эти страны".
Сколько будут стоить хабы?
Справедливо предположить, что ЕС возьмет на себя все расходы по строительству и управлению "центрами возвращения", освободив принимающую страну от какого-либо финансового бремени.
О потенциальной стоимости операции можно только строить предположения. Бюджет двух центров, которые Италия открыла в Албании, оценивается в 670 миллионов евро на ближайшие пять лет. Заявленная цель Рима - рассматривать до 36 000 заявлений о предоставлении убежища в год.
Однако экстраполяция итальянского примера на уровень ЕС вводит в заблуждение, поскольку итальянские центры предназначены, прежде всего, для быстрой обработки заявлений и принятия решений о том, кто имеет право на международную защиту. Они не предназначены для долгосрочного размещения просителей убежища, которым отказано в предоставлении убежища, что потребовало бы больше времени и ресурсов.
Дополнительные расходы будут связаны с требованиями страны-партнера. ЕС заключил крупные сделки с Тунисом и Египтом, чтобы предотвратить отплытие судов с мигрантами, пообещав взамен миллионы в виде финансовой помощи и инвестиций. Аналогичное соглашение может быть разработано, чтобы компенсировать стране размещение "центров возвращения".
В любом случае, следует ожидать внушительных счетов. Если Брюссель действительно серьезно относится к этому плану, он должен будет включить его в следующий бюджет ЕС, который рассчитан на период с 2028 по 2032 год.
Как долго мигранты будут находиться в центрах?
Передача мигрантов в "центр возвращения" будет приравниваться к содержанию под стражей, поскольку им не разрешат покинуть помещение до завершения процесса депортации.
Согласно действующему законодательству ЕС, государства-члены могут содержать под стражей лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, если мигрант рискует скрыться (то есть сбежать от правоохранительных органов) или если он препятствует процессу депортации.
Директива о возвращении устанавливает максимальный срок содержания под стражей в один год и предусматривает обеспечение судебного надзора за всем процессом. Европейская комиссия пообещала представить новый пересмотр директивы (предыдущая попытка застряла в парламенте), который может открыть путь к увеличению сроков содержания под стражей.
Чем дольше мигранты содержатся во внешних учреждениях, тем выше риск нарушения прав человека, говорит Оливия Сундберг-Диес, эксперт по миграции из Amnesty International, предупреждая, что аутсорсинг может оставить мигрантов "в невыносимом правовом тупике".
Когда мы говорим о "центрах возвращения", часто это означает отправку просителей убежища из ЕС в страны, с которыми они никак не связаны, в которые они никогда не ступали, где они, возможно, будут находиться в заключении", - говорит Сундберг-Диес.
Что произойдет, если депортация не удастся?
Этот вопрос, тесно связанный с предыдущим, является той самой причиной, по которой лидеры говорят о "центрах возвращения" в первую очередь.
На протяжении многих лет Евросоюзу не удавалось провести успешную депортацию из-за сложной паутины факторов, таких как законодательство (разные подходы), администрирование (приказы о возвращении не признаются между странами-членами), правоприменение (власти теряют мигрантов из виду) и дипломатия (страны происхождения отказываются принимать обратно своих граждан).
В результате этого в блоке стран наблюдается слабый показатель от 20 до 30%, что означает, что подавляющее большинство из 100 000 приказов о возвращении, издаваемых каждый квартал, не приводят к депортации. Постоянные неудачи разочаровывают лидеров и стимулируют призывы к "инновационным решениям".
Однако создание "центров возвращения" не обязательно означает, что депортация станет более эффективной - это лишь означает, что просители убежища, которым было отказано в предоставлении убежища, будут находиться за пределами ЕС и, следовательно, вдали от глаз общественности.
Вполне возможно, что мигранты будут направлены в центры и останутся там, потому что их родные страны не хотят их возвращать или потому что условия не позволяют провести безопасную и достойную депортацию. Именно поэтому параллельно с созданием центров Еврокомиссия пообещала пересмотреть концепцию "безопасных третьих стран" и использовать дополнительные инструменты (выдача виз, торговая политика, помощь в развитии) в качестве рычага, чтобы убедить страны сотрудничать.
Будут ли такие центры легальными?
Законность аутсорсинга миграции вызывает много споров. План Великобритании и Руанды был оспорен в Верховном суде Великобритании, после чего его отменили. Совсем недавно первый трансфер мигрантов в рамках протокола Италия-Албания был отменен судьями в Риме, которые заявили, что Бангладеш и Египет не могут считаться достаточно "безопасными".
Брюсселю придется защищать свое предложение о "центрах возвращения", чтобы эта идея не развалилась в Европейском суде.
В документе 2018 года Еврокомиссия пришла к выводу, что "центры возвращения, расположенные за пределами страны", будут незаконными, поскольку законодательство ЕС не позволяет отправлять мигрантов "против их воли" в страну, из которой они не прибыли или через которую не проходили.
Даже если блок пересмотрит свои правила, говорится в документе, он все равно рискует нарушить принцип невыдворения, который запрещает властям депортировать мигрантов в страны, где они могут столкнуться с преследованием, пытками или любой другой формой жестокого обращения.
"Сомнительно, что такой сценарий соответствует ценностям ЕС", - говорится в документе.
Брюссель, вероятно, столкнется с еще одним препятствием: международным правом. В договорах ЕС прослеживается четкая связь с Конвенцией о беженцах 1951 года, которая гласит, что "беженцы не должны подвергаться наказанию" только за то, что они ищут убежище, а Европейская конвенция по правам человека (ЕКПЧ) устанавливает строгие ограничения на содержание под стражей, чтобы обеспечить гуманное обращение.
"Такая концепция, как центры возвращения, потенциально подрывает некоторые стандарты прав человека, такие как надлежащая правовая процедура и доступ к процедурам предоставления убежища", - говорит Флориан Траунер, декан Брюссельской школы управления, отмечая, что ЕС может подписать "необязательное политическое обязательство" с принимающей страной, чтобы, по крайней мере, избежать надзора ЕСПЧ. - "Все зависит от того, как будет реализована концепция".