Брюссель выдвинул множество законодательных предложений, чтобы преодолеть постоянное сопротивление Венгрии и Словакии инициативам большинства. Эксперты говорят, что эта стратегия политически и юридически рискованна.
В начале этого месяца на саммите ЕС лидеры стран-членов сделали шаг, который, ещё несколько месяцев назад казался немыслимым, чтобы выйти из тупика: выпустили совместные долговые обязательства за счёт общего бюджета блока, чтобы помочь Украине удержаться на плаву в условиях продолжающейся войны.
Это позволило обойти принцип единогласия государств сообщества. К соглашению примкнули все те, кто хотел работать сообща, а Венгрия, Словакия и Чехия - были исключены.
Таким образом, ЕС не только удалось привлечь 90 миллиардов евро для Украины на 2026 и 2027 годы, как он и обещал, но и проложить новый путь, на котором требование единогласия больше не может препятствовать реализации планов "коалиции решительных".
Это, по мнению аналитиков, беспрецедентное решение для союза, которое стало импульсом к тому, чтобы Брюссель искаль альтернативы для обхода национального вето. Им особенно часто пользуется Венгрия, когда рёчь идет об Украине - начиная от финансовой помощи, заканчивая её потенциальным членством в ЕС.
Чтобы выпустить совместные долговые обязательства в 24 часа, минуя Будапешт, Прагу и Братиславу, Брюссель сослался на принцип "расширенного сотрудничества", предусмотренный договорами Евросоюза. Это юридическая уловка - крайняя мера, к которой он прибегнул, чтобы выйти из тупиковой ситуации.
Совсем недавно он также использовал статью 122 договора, с одобрения квалифицированного большинства голосов, чтобы обездвижить замороженные российские активы, находящиеся в Европе, на неопределённый срок. До этого момента активы удерживались в соответствии со стандартным режимом санкций, который действовал на основе единогласия и поэтому зависел от мнения Венгрии и Словакии.
Изначально 122 разрабатывалась как средство преодоления серьёзных экономических кризисов. Её применение для разблокирования средств Украине показало, что блок может таким образом разрешать вопросы, по которым достигнут почти полный консенсус, минуя вето. Стратегия приносит результаты, но у неё есть и подводные камни.
"Мы видим прямое стремление руководства ЕС обойти потенциальное вето Венгрии и Словакии и принимать важные решения на основе голосования квалифицированным большинством", - подтвердил Euronews Даниель Хегедюш, региональный директор Немецкого фонда Маршалла.
"В то же время, я не думаю, что это пуленепробиваемый вариант. Ни с юридической, ни с политической точки зрения".
Венгерское сопротивление
Согласно списку, составленному профессором Университетского колледжа Лондона Михалом Овадеком, с 2011 года в ЕС 15 стран-членов наложили в общей сложности 46 вето по 38 вопросам. Причём Венгрия блокировала предложения ЕС больше, чем любая другая страна-член в новейшей истории - 19 раз.
Польша занимает второе место с семью вето, а Словакия, которая также часто попадает в заголовки газет в связи со спорными решениями премьер-министра Роберта Фицо, имеет два вето на своём счету, оба были наложены в этом году.
Венгрия наложила вето на значительное количество совместных внешнеполитических заявлений, но она также выступила против того, чтобы оказать конкретную поддержку Украине и начать официальные переговоры с Киевом о вступлении в ЕС.
В результате большинство официальных заявлений в поддержку Украины были сделаны от имени ЕС-26, без Венгрии. Это не меняет того факта, что все страны-члены могут наложить вето на решения, требующие единогласия для внесения серьёзных изменений в политику блока.
Микулаш Дзуринда, глава аналитического центра Martens Centre и бывший премьер-министр Словакии, рассказал Euronews, что такие лидеры, как канцлер Германии Фридрих Мерц и президент Франции Эммануэль Макрон, продвигают инициативу об изменениях в правилах голосования.
Но любой такой шаг требует поправок к договору, чему, вероятно, будет противиться Венгрия и, возможно, другие государства-члены. Но поскольку систематическое использование права вето уже много лет является проблемой для ЕС, Брюссель сейчас ищет более креативные решения.
Новая стратегия и её плоды
Один из дипломатов ЕС, беседовавший с Euronews на условиях анонимности, сообщил, что Еврокомиссия намеренно выстраивает свои предложения таким образом, чтобы не требовать единогласного одобрения государств-членов.
Одна из попыток обойти вероятное вето Словакии и Венгрии была предпринята в мае этого года, когда была представлена дорожная карта REpowerEU - пакет, направленный на постепенное прекращение закупок российского ископаемого топлива к 2027 году.
В 2022 году ЕС уже вводил санкции на импорт российской нефти после начала полномасштабного вторжения РФ в Украину, но для Венгрии и Словакии было сделано исключение. Теперь же Еврокомиссия решила полностью отказаться от российских энергоносителей, несмотря на противодействие Будапешта и Братиславы.
Для этого блок выбрал стратегию защиты от вето: сама "дорожная карта" не является юридически обязательной, но законодательство о сокращении импорта нефти и газа будет принято квалифицированным большинством голосов. Таким образом, Венгрия и Словакия будут вынуждены отказаться от российского газа против своей воли.
Обе страны уже дали понять, что подадут в суд на ЕС и потребуют отмены этой меры.
"Это не первый случай, когда ЕС переклассифицирует меры, которые не получили достаточной поддержки, чтобы быть обозначенными как санкции", - говорит эксперт по международному праву Тамаш Латтманн.
"Это стоит на повестке дня уже много лет: если меры по закупке российского сырья не могут быть введены с помощью санкционных режимов, не имеющих консенсуса, они могут быть переквалифицированы во внешнюю торговлю или что-то ещё, тогда это станет компетенцией ЕС", - добавил Латтманн в интервью подкасту Pirkadat.
Многоскоростной блок
Источник в Европейской комиссии сообщил Euronews, что Европа также может обойти сопротивление стран-членов, приняв модель "коалиции решительных" - группе стран-единомышленников, готовых поддерживать Украину.
Бывший председатель Европейского центрального банка Марио Драги, пользующийся большим влиянием в европейских политических кругах, высказался в пользу этой модели, охарактеризовав её как "прагматичный федерализм", поскольку политических условий для создания настоящего федерального союза в ЕС на данный момент не существует.
Есть уже множество примеров того, как страны-единомышленники могут продвигаться вперёд благодаря добровольному сотрудничеству, - например, Шенгенский проект и различные инициативы в области миграции и финансов. Этот метод политически наиболее приемлем для стран блока, которые не хотят сотрудничать, а сам ЕС уже работает как многоскоростная организация.
Модель "коалиции желающих" может быть применена и к вопросам, выходящим за рамки войны в Украине, в том числе к обороне и финансам. Глава Международного валютного фонда Кристалина Георгиева в интервью Euronews назвала её полезным форматом, когда единодушия не удается достичь, несмотря на добросовестные усилия.
Расширение Европейского союза
Одна из областей, где квалифицированное большинство может сыграть решающую роль, - это расширение ЕС.
Единогласие всегда требуется для одобрения начала переговоров о вступлении и на каждом из их этапов в дальнейшем. На саммите в декабре 2023 года Орбан, как известно, вышел на перерыв из зала, где проходило голосование о запуске переговорного процесса о вступлении Украины в ЕС. И оставшиеся 26 лидеров одобрили этот шаг. Но с тех пор венгерский премьер неустанно блокирует открытие переговорных разделов.
В начале этого года президент Европейского совета Антониу Кошта предложил внести изменения в правила расширения, чтобы ускорить процесс, отменив единогласное решение, необходимое для каждой главы.
Но для внесения изменений потребовались бы поправки в договор, и Орбан быстро отверг эту идею на неформальном саммите в Копенгагене в октябре.
В настоящее время ЕС ускоряет техническую работу по согласованию разделов, стремясь завершить большую часть работы после получения политического одобрения.
Комиссар по вопросам расширения Марта Кос заявила Euronews на саммите, что Украина "технически готова" к открытию кластеров и что блоку следует творчески подойти к поиску решения для этого. Но пока правила не изменятся или Орбан не передумает, попытки Киева приблизиться к ЕС вряд ли увенчаются успехом.
Риск обратного эффекта
Тем не менее некоторые эксперты предупреждают, что обход противоборствующих стран-членов в самых разных областях может обернуться для ЕС обратным эффектом.
Венгрия и Словакия уже дали понять, что будут оспаривать поэтапный отказ от российского топлива в рамках REPowerEU, как только законопроект будет принят. Комиссия сталкивается с теми же рисками в связи с использованием статьи 122 для замораживания российских активов; по мнению Хегедеюша, у Венгрии есть шансы выиграть оба суда.
"Конечно, мы знаем, что решение можно ожидать через 18-24 месяца. Так что это проблема долгосрочного характера, это практически откладывание дела на потом", - пояснил он.
Тем не менее, обход принципа единогласия может создать и другие проблемы. И не очевидно, что все страны-члены хотели бы, чтобы сила вето со временем ослабла, поскольку оно часто рассматривается как последнее средство защиты национальных интересов.
Все государства-члены в тот или иной момент угрожали применить свое право вето в Совете. Оно также служит средством для уравнивания сил маленьких и больших государств-членов и их веса за столом переговоров.
"Право вето - это последняя линия защиты жизненно важных интересов", - сказал Латтманн. "Каждый случай обхода приводил к возникновению новых проблем, зачастую к неработоспособности или дискредитации самой системы".