Девять стран-кандидатов спешат вступить в Европейский союз. Три из самых богатых демократий Европы, напротив, делают все, чтобы остаться вне его. Значит ли это, что притягательность ЕС для самых состоятельных ослабевает?
Украина и Молдова завершили проверку своего законодательства на соответствие праву ЕС. Черногория закрыла 18 из 33 переговорных глав, взяв курс на провозглашённую цель «28 к 28-му» – вступление в Союз к 2028 году. Албания надеется завершить переговоры к 2027-му. Все эти страны беднее, институционально менее устойчивы или куда ближе к границам России, чем когда-либо будет Исландия, и каждая из них стремится войти в ЕС.
РЕКЛАМА
РЕКЛАМА
Исландия, более богатая и стабильная, чем большинство нынешних членов ЕС, ответила отказом. 29 августа избиратели отклонили предложение возобновить переговоры о вступлении: 52,8 процента против 47,2 процента. Исландия остаётся в Европейской экономической зоне и Шенгенском соглашении, как и прежде привязанной к единому рынку. Просто становиться чем‑то большим страна не захотела.
Почему Исландия сказала «нет»
Для стран-кандидатов членство в ЕС носит по-настоящему преобразующий характер. «Преимущества членства в ЕС иные для богатых, уже интегрированных стран», – говорит Тинатин Ахвледиани, руководитель программы по расширению в Центре исследований европейской политики (CEPS).
Такие претенденты, как Украина или Черногория, получают геополитическую опору, доступ к фондам и рамку реформ, при которой откат назад становится политически дорогостоящим. У Исландии большая часть экономических выгод была и так обеспечена через ЕЭЗ, а безопасность гарантирована НАТО. На столе оставался в основном политический пакет: место в институтах Брюсселя в обмен на дальнейшее перераспределение суверенитета.
«Эти преимущества менее осязаемы для избирателей, чем экономическое сближение или консолидация демократии, – говорит Ахвледиани. – Для стран, которые уже обладают процветанием, стабильностью и доступом к рынку, ЕС должен более убедительно объяснять политические выгоды членства». Исландия стала испытанием этой логики, и, по её признанию, Евросоюз не сумел представить её достаточно убедительно.
У сторонников вступления были весомые аргументы. Ключевая ставка центробанка – 8 процентов против 2,25 процента в ЕЦБ – и растущая напряжённость в Арктике после того, как Дональд Трамп вновь поднял тему покупки Гренландии. Но и этого оказалось мало. Даже аргумент безопасности, благодаря которому вопрос об отношениях Исландии с ЕС вообще вернулся в политическую повестку, сам по себе не смог переломить исход.
«Именно опасения в сфере безопасности помогли вернуть исландский вопрос о ЕС в повестку, особенно на фоне меняющихся трансатлантических отношений, продолжающейся войны России против Украины и превращения Арктики в всё более спорный регион, – говорит Ахвледиани. – Но одного фактора безопасности оказалось недостаточно, чтобы выиграть референдум».
Практически все сходятся во мнении, что решающими стали рыба и рыболовство. Около 90 процентов исландских рыбопромысловых компаний решительно выступили против членства, не желая отдавать свои воды под действие Общей политики ЕС в области рыболовства.
Ахвледиани называет рыболовство в Исландии «не просто отраслью экономики», а сферой, «тесно связанной с национальной идентичностью». Поэтому, утверждает она, и победила кампания против вступления: «в конечном итоге избиратели сопоставляют геополитические риски с очень конкретными частными и внутренними интересами.
Для Исландии рыболовство и суверенитет оказались более непосредственными и политически значимыми, чем широкий стратегический аргумент в пользу более глубокой европейской интеграции».
Финский депутат Европарламента от правоцентристской фракции ЕНП Мика Аалтола проводит ту же логику и в отношении сельского хозяйства. По его словам, производство баранины, молока и тепличной продукции в Исландии выживает «за высокими тарифными стенами», которые правила ЕС кардинально изменили бы. «Первичное производство в суровых природных условиях – вопрос выживания, – говорит он. – А экзистенциальные вещи не подлежат разделению».
Что это значит для Брюсселя
В Брюсселе рассчитывали на иной исход, и для этого были основания. Дипломаты называли исландское «да» испытанием привлекательности Союза, доказательством того, что он способен притягивать богатую, действующую демократию, а не только государства, ищущие спасения или реформ.
Некоторые чиновники надеялись, что одновременный прогресс Исландии и Черногории на пути к членству облегчит продвижение более широкой повестки расширения среди скептически настроенных столиц внутри блока.
Ахвледиани сама выдвигала такой аргумент до голосования, утверждая, что «да» показало бы: ЕС привлекает не только более бедные или нестабильные страны. «Нет» осложняет этот нарратив, хотя она осторожна в оценке масштабов ущерба: «Это плохая новость для истории о расширении, но не отказ от европейского проекта, – говорит она. – “Нет” означает лишь, что ЕС не может использовать Исландию как доказательство дополнительной привлекательности».
По её мнению, этот результат подтверждает структурный предел возможностей Брюсселя: «экономическая интеграция автоматически не превращается в политическую».
Исландия не уникальна среди богатых европейских стран вне ЕС. Норвегия через соглашение о ЕЭЗ имплементировала в своё право примерно три четверти законодательства ЕС, так и не проголосовав за членство.
Согласно опросам этого года, за вступление выступают лишь 37 процентов норвежцев, против – 49 процентов. Эта картина не меняется с тех пор, как Норвегия дважды отвергла членство – в 1972 и 1994 годах. Швейцария, вместо того чтобы добиваться места за столом, в прошлом году сосредоточилась на углублении двусторонних соглашений.
Богатые страны вне ЕС обладают тем, чего нет у других кандидатов: жизнеспособными альтернативами полноправному членству, которые обеспечивают большую часть экономических выгод без политических издержек.
"Тревожный звоночек" или единичный случай?
Не все воспринимают исход голосования в Исландии как вердикт в отношении самой политики расширения. Кристина Лойхтенмюллер из Фонда Конрада Аденауэра призывает не делать поспешных выводов.
По её словам, Исландия – «очень специфический» случай, сформированный десятилетиями споров о рыболовстве и суверенитете. Голосование против, считает она, «в первую очередь отражает особые политические и экономические обстоятельства Исландии», а не даёт широкий сигнал о расширении.
Ахвледиани соглашается, что Исландия – особый случай, но не закрытый. Она видит в нём урок, напрямую обращённый к Осло. «Главный вывод в том, что ЕС не может исходить из того, будто глубокая экономическая интеграция естественным образом приведёт к полноправному членству.
Для таких стран, как Норвегия и, возможно, другие богатые европейские демократии, вопрос в том, какую дополнительную ценность даёт полное членство по сравнению с уже существующими форматами».
Для Украины, Молдовы и стран Западных Балкан ответ очевиден: безопасность, финансирование, способ закрепить реформы и защитить их от будущего отката. Для Исландии, Норвегии и Швейцарии это уже не так.
Ахвледиани не считает выходом создание особой траектории членства для богатых демократий. По её мнению, решение проще – и одновременно сложнее. «То, что Брюссель может улучшить, – это то, как он объясняет преимущества членства: политическое влияние, участие в принятии решений, более глубокую экономическую интеграцию и больший стратегический вес в европейской архитектуре безопасности», – говорит она.
Линия разлома в европейской политике проходит не между сторонниками и противниками ЕС, а между теми, кто хочет влиять на решения изнутри брюссельских институтов, и теми, кто предпочитает сохранять контроль, оставаясь снаружи.
Как формулирует Ахвледиани, «если ЕС хочет оставаться привлекательным геополитическим проектом, ему нужно не только задавать кандидатам вопросы о том, что они должны сделать для вступления, но и ясно объяснять, что даёт им членство взамен».