Европейский Союз все ближе подходит к реформированию миграционной политики, что даст возможность установить единые правила для всех стран-членов. Но пересечь финишную черту будет непросто.
РЕКЛАМАРеформа представляет собой сложный комплекс из пяти взаимосвязанных законодательных актов, известных как Новый Пакт о миграции и убежище.
Несмотря на его название, Пакт едва ли можно назвать новым: он был представлен Европейской комиссией в сентябре 2020 г. как один из флагманских проектов председателя Урсулы фон дер Ляйен. Он быстро стал предметом пристального внимания СМИ как из-за своего инновационного характера, так и из-за ожесточенной дискуссии, которую он вызвал среди лидеров ЕС.
Пакт задуман как целостная, всеохватывающая правовая база, позволяющая отойти от несистемного регулирования кризисов последнего десятилетия, когда страны принимали односторонние и нескоординированные меры по борьбе с прибытием лиц, ищущих убежища.
Такая политика, проводимая в одиночку, серьезно подрывала коллективное принятие решений в Союзе и зачастую выставляла Брюссель неважным сторонним наблюдателем в, пожалуй, самом политически взрывоопасном вопросе повестки дня ЕС.
"Миграция - это европейский вызов, который требует европейского ответа", - неоднократно заявляла Урсула фон дер Ляйен.
Пакт предусматривает четкие и предсказуемые правила, определяющие задачи государств-членов и институтов ЕС в обычных и исключительных условиях, чтобы ни у кого не возникало необходимости спрашивать "что теперь?" каждый раз, когда внешняя граница оказывается под давлением.
Конечная цель - найти идеальный баланс между ответственностью стран, находящихся на передовой линии, таких как Италия, Греция и Испания, которые принимают основную массу лиц, ищущих убежища, и принципом солидарности, который должны соблюдать другие страны.
Пакт состоит из пяти основных частей:
- Положение о скрининге.
- Измененный регламент Eurodac.
- Измененное Положение о процедурах предоставления убежища.
- Положение о предоставлении убежища и управлении миграцией.
- Положение о кризисе и форс-мажоре.
Такие проекты проходят обычную законодательную процедуру: Европарламент и Совет ЕС сначала согласовывают свои позиции, затем собираются вместе для выработки компромисса и консенсуса. После этого новый текст должен быть одобрен обоими институтами.
В соответствии с мантрой "ничего не согласовано, пока не согласовано все", прогресс продвигался мучительно медленно. Однако новый политический импульс, полученный в начале этого года, возродил надежды на то, что весь пакет документов может быть принят до европейских выборов 2024 года.
Правила "Скрининг" и Eurodac
Эти две части законопроекта являются наиболее техническими и наименее спорными в Пакте, что повышает их шансы на принятие в первую очередь.
Положение о скрининге предусматривает процедуру предварительной проверки для быстрого изучения анкетных данных лица, подавшего заявление на убежище. Она будет применяться к гражданам стран, не входящих в ЕС, незаконно пересекающим территорию блока, доставленным на берег в результате поисково-спасательной операции или задержанным после уклонения от пограничного контроля.
В ходе процедуры собирается информация о личности мигранта, отпечатки пальцев и изображение лица, а также проводится проверка состояния здоровья, безопасности и уязвимости. На все это отводится не больше пяти дней. После сбора всех данных национальные власти смогут принять решение о следующем шаге в процессе предоставления убежища.
Биометрические данные будут храниться в Европейской дактилоскопии (Eurodac). Эта крупномасштабная база данных ЕС позволяет сверять новые запросы о предоставлении убежища с теми, которые были зарегистрированы ранее. Eurodac существует с 2003 года и используется 27 странами-членами ЕС, Исландией, Норвегией, Швейцарией и Лихтенштейном.
Основным изменением, внесенным в Положение о Eurodac, является смещение акцента с подсчета индивидуальных заявок на подсчет индивидуальных заявителей. Теоретически это поможет властям узнавать те, кто уже подавал заявку, предотвращать перемещение беженцев между странами и ускорять возвращение тех, чьи ходатайства были отклонены.
Положение дел: Совет ЕС одобрил обе части 22 июня 2022 года. Европарламент выработал совместную позицию по Eurodac 12 декабря 2022 года, а по Скринингу 20 апреля 2023 года.
Переговоры ведутся отдельно и, как считается, успешно. К настоящему времени состоялось три раунда переговоров по скринингу, новый запланирован на середину октября, и шесть - по Eurodac.
APR и AMMR
Пусть вас не смущают эти непроизносимые аббревиатуры на английском: эти два законопроекта - суть миграционной реформы, и они обсуждаются вместе как основа Пакта. Однако ни один из них не меняет главного принципа миграционной политики ЕС: страна первого прибытия несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища.
РЕКЛАМАИзмененный Регламент о процедурах предоставления убежища (APR) вступает в силу сразу после проверки, когда мигрант официально обращается за международной защитой. Оно предусматривает две возможности:
- Пограничная процедура для заявителей, прибывших из стран с низким уровнем признания беженцев (таких как Тунис, Египет, Марокко и Пакистан), предоставивших ложные сведения или представляющих угрозу национальной безопасности. Власти не позволят таким заявителям въехать на территорию страны и могут прибегнуть к мерам задержания. Процедура пересечения границы должна длиться не более 12 недель. Если просьба будет отклонена, у властей будет еще 12 недель для возвращения мигранта в иностранное государство.
- Для остальных заявителей, включая несопровождаемых несовершеннолетних и семьи с детьми до 12 лет, действует обычная процедура предоставления убежища. Страны могут разрешить им въезд на свою территорию и предоставить им жилье.
Согласно регламенту, все 27 государств-членов ЕС должны в любой момент времени располагать достаточными ресурсами для обработки минимального количества запросов на предоставление убежища и принятия решений о возвращении. Совет установил этот "достаточный потенциал" на уровне 30 тыс в год для всего блока.
Далее следует Положение о предоставлении убежища и управлении миграцией (AMMR), которое устанавливает самый новаторский элемент Пакта: систему "обязательной солидарности", которая будет включаться, когда одно или несколько государств-членов окажутся под "миграционным давлением".
Эта система будет вынуждать другие страны оказывать помощь в трех вариантах:
- Переселить определенное количество лиц, ищущих убежища, на свою территорию.
- Платить взнос за каждого просителя убежища, которого они отказываются переселить.
- Финансировать оперативную поддержку, например, персонал, помещения и техническое оборудование.
Обещания будут направлены в "пул солидарности", который смогут использовать страны, испытывающие давление. Еврокомиссия настаивает на том, что ни одно государство ЕС не будет вынуждено переселять мигрантов, если они оказывают помощь по одному из двух других вариантов.
РЕКЛАМАПоложение дел: Европейский парламент согласовал совместную позицию по APR 28 марта этого года, а по AMMR - месяцем позже, 20 апреля.
Для стран-членов долгожданный прорыв произошел 8 июня после марафонских переговоров в Люксембурге, где была установлена обязательная цель - 30 тыс ежегодных переселений и взнос в размере 20 тыс евро на каждого просителя убежища. Они также предложили предоставить право на пограничную процедуру большему числу мигрантов, включая спасенных на море.
К настоящему времени законодатели провели четыре раунда переговоров по этим двум важнейшим документам.
Антикризисное регулирование
Это последняя часть головоломки.
Кризисный регламент устанавливает исключительные правила, которые будут применяться только в тех случаях, когда система предоставления убежища в блоке окажется под угрозой из-за внезапного и массового прибытия беженцев, как это было во время миграционного кризиса 2015-2016 годов, или в результате форс-мажорных обстоятельств, как, например, пандемия COVID-19.
РЕКЛАМАВ этих обстоятельствах национальным властям будет разрешено применять более жесткие меры, например, продлевать пограничную процедуру и срок содержания под стражей заявителей, получивших отказ, с 12 до 20 недель.
Правозащитники подвергли критике эти отступления, предупредив, что они могут привести к массовому содержанию под стражей, ухудшить процесс рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища и увеличить риск выдворения (отправки мигрантов обратно в страны, где им грозит серьезный вред).
Кризисный регламент предусматривает более быстрое применение трех мер солидарности, включая передачу ходатайств о предоставлении убежища между государствами-членами для облегчения бремени, лежащего на стране прибытия.
Положение дел: Европейский парламент утвердил совместную позицию 20 апреля этого года, а Совет ЕС одобрил ее 4 октября, завершив список необходимых дел. Заметным изменением стало то, что Евросовет исключил возможность предоставления "немедленной защиты" беженцам, спасающимся от чрезвычайной опасности, например, от вооруженного конфликта.
Первый раунд переговоров намечен на вторую неделю октября.
РЕКЛАМА