ЕС стремится к более оперативному политическому реагированию на акты саботажа, кибератаки и вторжения беспилотников. Эксперты считают, что предлагаемый Совет безопасности мог бы помочь, но лишь частично.
Саботаж, поджоги, кибератаки, дезинформация и беспилотники в запретном воздушном пространстве. Гибридная кампания России против Европы уже не выглядит как отдельные инциденты. ЕС сейчас пересматривает свои меры реагирования.
РЕКЛАМА
РЕКЛАМА
В сентябре председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что гибридные угрозы, с которыми сталкивается Европа, становятся «все менее гибридными и все менее угрожающими». В своём обращении «О положении дел в Союзе» она выдвинула новую идею — создание Европейского совета безопасности.
От устойчивости к сдерживанию
Для Ионелы Чиолан, научного сотрудника Центра европейских исследований имени Вильфрида Мартенса, задача ясна. По её словам, современная гибридная война России означает «превращение всего в оружие» (weaponisation of everything) — от атак на критически важную инфраструктуру и вмешательства в выборы до целенаправленных поджогов и использования энергетики в своих интересах.
Ответные меры ЕС до сих пор основывались на устойчивости и координации. Его «гибридный инструментарий», активированный в июне 2024 года, объединяет кибер-, санкционные, дипломатические и вспомогательные меры. Был создан специальный гибридный режим санкций против России, первые включения в санкционный список запланированы на декабрь 2024 года, а группы быстрого реагирования впервые развернуты в Молдове в 2025 году.
Аналитики сейчас видят сдвиг. Более быстрое публичное приписывание ответственности России, больше разговоров о наложении санкций на Москву и рассмотрение инцидентов как частей единой кампании. В сентябре парламент принял доклад, призывающий к более проактивному подходу, 470 голосами против 129.
Пробелы сохраняются, санкции требуют единогласия, разведывательная информация разрознена между столицами, и нет консенсуса относительно того, когда саботаж заслуживает коллективного военного ответа.
Что предлагается
Нынешняя концепция состоит из трех взаимосвязанных частей: постоянный форум лидеров, Протокол чрезвычайной безопасности и инструмент финансирования общих возможностей, таких как противовоздушная оборона. Протокол наиболее актуален для гибридных угроз. Фон дер Ляйен назвала это ответом Европы на статью 4 НАТО, позволяющую любому государству-члену созывать все 27 правительств, когда оно чувствует, что его безопасность находится под угрозой.
Сообщается, что Комиссия рассматривает возможность приглашения таких партнеров, как Великобритания, Норвегия, Украина и Канада. Никаких официальных законодательных предложений не было внесено, и не была согласована никакая правовая основа, система голосования, бюджет или дата запуска.
Луиджи Скацциери, старший политический аналитик Института исследований безопасности ЕС, прямо говорит о том, каким именно это будет. По версии фон дер Ляйен, Совет – это, по сути, специализированное заседание Европейского совета с приглашенными партнерами. «Это не орган принятия решений как таковой», — говорит он.
Это означает, что он не может преодолеть разногласия, которые замедляют реакцию ЕС. Скацциери утверждает, что ее ценность заключается в другом: «Ключевая ценность […] — это не обязательно скорость, а скорее согласованность между политиками». Он говорит, что это поможет ЕС более стратегически думать о своем наборе инструментов, от санкций до расходов, в то время как НАТО сохраняет коллективную оборону.
Критики, признает он, скажут, что в Европе уже есть множество форумов, включая Европейское политическое сообщество.
Проблема пороговых значений
Более сложный вопрос заключается в том, в какой момент гибридная атака становится по-настоящему серьезной. Чиолан указывает на положение о взаимной помощи в рамках ЕС — статью 42.7 — и на дискуссию о возможности ее применения в случае гибридных атак.
«Кибератака, парализующая работу больниц, или диверсия, выводящая из строя энергосистему, могут иметь последствия, сопоставимые с результатами обычного военного нападения», — отмечает она. По ее словам, Москва успешно пользуется «серой зоной»: «Россия эксплуатирует неопределенность, чтобы затруднить установление виновных и отсрочить коллективный ответ».
Ее вывод состоит в том, что Европе необходимы общие правила: «Европейцам нужен единый механизм оценки подобных атак; они должны быть способны реагировать на враждебные действия, даже если те не достигают порога вооруженной агрессии».
На ее взгляд, создание Совета безопасности и протокола действий в чрезвычайных ситуациях в сфере безопасности помогло бы государствам-членам «быстрее переходить от мер на национальном уровне к общеевропейскому ответу, задействуя как военные, так и невоенные инструменты». При этом решение о задействовании статьи 42.7 по-прежнему будет оставаться за тем государством, которое подверглось нападению.
Подстраховка с оглядкой на Вашингтон?
Стивен Блокманс, заместитель директора Международного центра обороны и безопасности в Таллине, отмечает, что к этой идее вернулись из-за сомнений в готовности США соблюдать 5-ю статью Североатлантического договора. Концепция восходит к предложению Ангелы Меркель и Эмманюэля Макрона, выдвинутому в 2018 году. Блокманс рассматривает такой Совет как «запасной вариант» на случай, если работа Североатлантического совета будет заблокирована — будь то Вашингтоном или другим союзником. Он связывает новый импульс в обсуждении этой идеи с «гренландским кризисом» и добавляет, что еврокомиссар по вопросам обороны Андрюс Кубилюс продвигает ее уже больше года.
По мнению Блокманса, чтобы такой орган был авторитетным, он должен обладать реальными полномочиями. «Легитимность Европейского совета по безопасности значительно возросла бы, если бы в его структуре управления были предусмотрены процедуры принятия решений», — говорит он. Это обеспечило бы демократический контроль со стороны национальных парламентов, а также позволило бы интегрировать структуру с командными механизмами НАТО и выделить для нее отдельный бюджет.
Блокманс признает, что реализация такого замысла — идеальный сценарий, требующий многолетней работы над международными договорами. Однако, если ситуация потребует решительных действий, «в случае крайней необходимости неформальная структура может быть создана хоть завтра».
Является ли Европейский совет по безопасности инструментом для противодействия гибридным угрозам? Судя по имеющейся информации — лишь отчасти. В предложенном виде он позволил бы улучшить координацию и предоставил бы лидерам стран постоянную площадку для обсуждения вопросов безопасности с партнерами. «Протокол экстренной безопасности» мог бы обеспечить возможность для более оперативного политического реагирования на инциденты, не достигающие порога вооруженного нападения. Впрочем, эксперты сходятся во мнении, что основные препятствия кроются в сфере внутренней политики отдельных государств.